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以玉米为原料的燃料乙醇加工从“适度发展”转为“严格控制”,为何?

来源:    作者:    时间: 2022-02-24
  国内玉米市场由供过于求变为供不应求
  2月22日,2022年中央一号文件明确指出“严格控制以玉米为原料的燃料乙醇加工”。这是2017年国家提出“适度发展粮食燃料乙醇”之后的政策调整。
  从“适度发展”到“严格控制”,政府对燃料乙醇态度变化的背后,是国内玉米市场发生了由供过于求向供不应求的显著变化。
  在中国,虽然粮食总量基本平衡,但结构性矛盾突出。其中,玉米供需关系失衡,2020年至2021年这两年,中国进口玉米的数量屡创历史新高,引起外界关注。
  玉米的供求关系,在最近十多年中,可谓是一波三折。从2004年到2008年,玉米逐渐供过于求。2008年9月,随着新玉米逐步上市,价格下行压力较大,而同期国际市场玉米价格也加速下跌。当时,出于稳定市场、保护农民利益和种粮积极性的综合考虑,国家启动玉米临时收储政策。受益于托市收购,且收购价上涨明显,玉米库存高企。
  为了解决阶段性供大于求问题,国内开始推行农业供给侧结构性改革。2016年,国家取消了执行了8年的玉米临时收储政策,同时调减“镰刀湾”地区玉米种植面积,玉米产量连续4年减少。与此同时,玉米的加工转化市场活跃,饲料行业由弱转强,淀粉加工总体扩张,特别是玉米燃料乙醇加工转化能力扩张较快。
  为了加快消化库存玉米,2017年9月,国务院办公厅,国家发展改革委等十五部委先后发文,提出适度发展粮食燃料乙醇。
  针对十五部委联合印发的《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》(下称《方案》),国家能源局科技司负责人在解读称,文件出台的背景是“政策性库存高企”,有关地方政府和专家纷纷建言献策,建议参考国际经验,扩大生物燃料乙醇生产消费,调节粮食供求,有效处置超期超标等粮食。
  从国际经验来看,生物燃料乙醇产业是处置超期超标等粮食的有效途径。不过,中国的燃料乙醇产业发展也是一波三折。
  “十五”初期,2001年为了解决大量“陈化粮”处理问题,改善大气及生态环境质量,调整能源结构,经国务院同意,启动了生物燃料乙醇试点。从“十一五”起,根据形势变化暂停了粮食燃料乙醇发展,并陆续建成多个非粮燃料乙醇示范项目或产业化装置。
  值得关注的是,从指导思想和基本原则上,《方案》实施的基础和前提是“保障国家粮食安全”,避免出现“与人争粮”“与粮争地”问题,同时提出了“着力处理超期超标粮食,增强粮食市场调控能力和提升质量安全水平,适度发展粮食燃料乙醇,科学合理把握粮食燃料乙醇总量”等原则和要求。
  然而,由于玉米去库存的速度比预想的要快,导致玉米的供求关系从前几年的过剩很快转为短缺。
  布瑞克研究总监林国发称,原本是陈化粮消耗渠道的燃料乙醇,在消耗完陈化粮之后,开始消耗正常玉米,叠加玉米下游饲料和深加工快速发展,2020年以来,玉米供需出现偏紧态势,玉米价格不断上涨。甚至出现玉米、小麦价格倒挂,玉米价格超过小麦价格,一些饲料企业宁愿采购小麦做原料。
  这正是今年中央一号文件“严格控制以玉米为原料的燃料乙醇加工”的背景。面对形势逆转,从2020年四季度以来,国家再次收紧玉米深加工项目审批,严格限制玉米燃料乙醇加工产能扩张,促进玉米产销平衡,保障国家粮食安全。
  中国农业大学经济管理学院教授蔡海龙对记者表示,中国的玉米消费,主要分为饲用(60%以上)、工业消费(30%)。为了确保口粮和饲料消费需求,中国在发展玉米深加工的时候,一直坚持“不与人争粮、不与粮争地”的原则。如果玉米深加工产业过度发展,会挤占饲料玉米的正常供应,影响肉蛋奶等食品供应安全。