小麦是全球两大口粮之一，是商品也是战略物资，既影响百姓生活又影响政权稳定，世界众多国家尤其是小麦消费量大、国内供应不足的进口大国，均高度关注小麦产业链的供应安全问题，从前端的生产资料到后端的面制食品，对小麦的“产购储加销”全链条均采取了形式不一、措施各异的扶持或补贴政策。不同政策有不同的着力点，指向性也不尽相同；即使同一个政策，在不同的时间段也不断地动态调整。全球关于小麦的政策可谓多种多样，难以穷尽，且不断动态变化，全方位梳理更是力所不能及。为此，本文只对重要国家、重要政策进行初步梳理和总结，以供大家参考。
一、价格政策
小麦产量的核心影响因素就是价格，因此保障小麦供应安全的关键是提高价格刺激生产。为此，从保障国内小麦市场稳定运行的角度出发，全球众多国家包括发达国家均对小麦价格实施了一定的干预政策，具体包括最低收购价、最低出口价、目标价格、双向干预、基准进口价等五大价格政策。
（一）最低收购价
全球实行最低收购价政策的国家既包括全球第一大小麦出口国俄罗斯，也包括全球第一大小麦进口国埃及，还包括中国、印度、美国三大全球小麦生产大国；除此之外，还包括巴西、土耳其、沙特、伊拉克、巴基斯坦等国家。欧盟先前长期实施干预价格、目标价格和门槛价格三种类型的价格政策，其中干预价格的运行机制与最低收购价基本类似；美国的无追溯权贷款本质也发挥了最低收购价的作用，但其远低于市场价甚至是成本价，根据2018年农业法案，小麦是3.38美元/蒲式耳，玉米是2.2美元/蒲式耳。
1.专门机构收购
但凡实行小麦最低收购价政策的国家，大多有专门机构负责按既定价格开展收购。比如巴西是CONAB（The National Supply Company），隶属于巴西农业、畜牧业和粮食供应部（Ministry of Agriculture、Livestock and Food Supply，简称MAPA）；埃及是通用商品供应总局（General Authority For Supply Commodities，简称GASC），隶属于贸易和工业部（Ministry Of Trade And Industry）；沙特是GFSA（General Food Security Authority），隶属于沙特环境、水和农业部（Saudi Ministry of Environment、Water and Agriculture，简称MEWA）；伊朗是国营的政府贸易公司GTC（Government Trading Corp），印度是印度食品公司（Food Corporation Of India，简称FCI）。
2.高于市场价格
全球各国最低收购价大多在当年新季小麦上市前发布，普遍性的高于市场价格，主要目的是保护种植户收益和提高种植积极性。比如2024年，沙特国内小麦采购价格大体在480美元/吨；伊拉克用现代灌溉系统生产的小麦收购价为649美元/吨，用传统灌溉系统的收购价为611美元/吨；巴基斯坦是350美元/吨；埃及是275.5美元/吨。巴西2023/24年度一类面包小麦，南部地区是87.77巴西雷亚尔/袋（60公斤），大体折243美元/吨；东南地区90.45雷亚尔，大体折251美元/吨；中西部和巴伊亚州94.96雷亚尔，大体折263美元/吨。印度最低支持价格（Minimum Support Price，MSP）原则上至少超过种植成本的50%，2025/26年度印度小麦MSP是2425卢比/100公斤（大体折280美元/吨）；其中中央邦和拉贾斯坦邦政府宣布，分别将提供每100公斤125卢比和150卢比的奖励金，使得实际最低支持价格接近2600卢比（大体折300美元/吨）。作为对比，2024年俄罗斯蛋白12.5%小麦黑海港口的FOB报价的周度均值是224美元/吨。
（二）目标价格
目标价格政策的大体逻辑是政府制定一个目标价格，若市场价格或种植户销售价低于目标价格，政府或保险机构补贴两者之间的差额。目前小麦实行目标价格政策的主要是美国，但具体名称是保险价格。其中美国春小麦保险价格是基于明尼阿波利斯谷物交易所（MGE）9月春小麦期货的2月份平均结算价，2025年保险价格为6.55美元/蒲式耳。若低于此价格，将触发保险赔付。
（三）最低出口价格
最低出口价格顾名思义是对出口小麦设定一个最低价，主要目的是防止恶性竞争，提高小麦出口价格，或者是限制出口，与其他几种价格政策相比，此种价格政策可操作性相对较差。近几年实行最低出口价格的国家主要是俄罗斯和乌克兰。比如俄罗斯，2023年9月，俄罗斯农业部试图将招标交易中的俄罗斯12.5%蛋白小麦的FOB价格下限定在270美元/吨，非招标交易中的价格下限定在260美元/吨，并一直试图拒绝向价格过低的小麦发放出口文件；2023年11月，市场传言俄罗斯小麦最低出口价格降至250美元/吨；2024年2月，最低出口价进一步降至235美元/吨。除此之外，近两年印度和巴基斯坦在大米出口方面也实行了最低出口价格，2025年3月才全部取消。
（四）双向干预价格
全球实行双向干预价格的目前主要是俄罗斯，欧盟曾经也实施过。所谓“双向”就是“购”和“销”两个方向同时干预。比如俄罗斯自2001年起实行粮食收购和商品（销售）干预机制，包括小麦在内的粮食价格低于最低收购价即启动收购，高于最高价格即启动销售。2025/26年度（2025年7月1日~2026年6月30日）三等软小麦最低收购价为1.35万卢布/吨，最高价格为1.49万卢布/吨。2023年6月底俄罗斯干预小麦库存为290万吨，之前2020年新冠肺炎疫情期间曾大量销售干预库存。
（五）基准进口价格
基准进口价格是设定一个基准价，通过征税或补贴的方式，使进口价与目标价基本一致。欧盟先前实施的“门槛价格”本质就是设定了一个进口基准价，若进口价低于门槛价，通过征税方式提高其进口成本，以保护地区内部生产者利益。目前在小麦进口方面设定基准价的主要是摩洛哥，该国对小麦及其下游产品的价格实施全方位管理，国家谷物和豆类跨专业办公室（National Inter-Professional Office for Cereals and Legumes ，ONICL）的目标是通过管理最惠国关税税率，将小麦价格控制在每吨260~280美元。摩洛哥从保障小麦进口的角度，制定了补贴目标价格或基准进口价格，补贴进口商小麦进口价格与基准进口价格之间的差额，具体补贴额是动态调整的，基本以月为单位调整。比如2023年10月的补贴额是26.2美元/吨，11月补贴额调整为27.8美元/吨。除此之外，必要时还会阶段性提供库存补贴，比如2025年4月~12月库存补贴额为2.5美元/吨。
总体上，不管何种类型的价格政策，本质上都是对市场的干预，进而增加市场交易成本或制度成本。比如最低收购价政策，若明显高于市场价格，埃及就出现过“私营部门进口小麦冒充国产小麦卖给政府赚取补贴”的现象，政府不得不出台政策予以禁止；若明显低于市场价格，种植户就没有积极性将小麦销售给政府指定机构，政府必须采取其它辅助措施，2022年埃及政府曾规定新麦上市后，农户必须向国家供应至少60%的作物，前一年该比例为40%，便于政府完成小麦收购任务，不遵守的农户将面临罚款甚至坐牢。2024年4月印度政府曾非正式要求私人贸易商远离批发市场，至少4月份不收购小麦，以便FCI能够完成收购任务，2007年也曾执行此类政策；其中印度头号小麦主产区北方邦，政府要求4月份铁路不要给大型贸易商提供车皮，确保大型贸易商不会购买大量小麦。
二、贸易政策
全球小麦贸易主要是从欧美发达国家和黑海地区流向经济相对较为落后的亚非拉国家，不管是出口国还是进口国，从保障供应和稳定价格的角度，大多采取了一系列干预措施，具体包括指定专门机构、调整贸易标准、实施配额管理、完全禁止贸易等政策，此外还有加征关税、划定进口区域等措施。
（一）指定专门机构
为提高国际贸易中的谈判能力，部分小麦进口国采取了指定专门机构全权或者部分负责小麦进口的措施。比如沙特指定GFSA全权负责该国小麦进口，其国内面粉企业没有小麦进口权。埃及则实行双轨制，政府指定的机构GASC进口量大体占45%，私营部门进口量大体占55%；近两年受外汇短缺影响，GASC进口占比明显提高，2023/24年超过60%。需要说明的是，埃及的GASC、沙特的GFSA和伊朗的GTC，均是同时承担收购自产小麦和采购进口小麦的双重责任，即实施国内外小麦市场一体化管理。除此之外，日本作为全球小麦进口大国中为数不多的发达国家，也对小麦进口实施严格控制，统一由农林水产省（MAFF）组织国际招标采购，通常每月组织3场进口招标会，然后以相对固定的价格（6个月调整1次）销售给国内面粉企业。比如2023年10月~2024年3月，销售价格为68240日元/吨（大体折462美元/吨），2024年4月~10月，销售价格调整为67810日元/吨（大体折459美元/吨）。
（二）调整贸易标准
贸易标准直接影响合格粮源数量、成交价格高低和贸易流量流向等指标，同时也受到国际政治关系的影响。目前全球小麦贸易政策经常涉及的质量标准主要包括水分、蛋白（麸质）、麦角菌、杂草种子、杀虫剂甚至检验地点等，但近几年调整较为频繁且影响较大的主要是水分和虫损两个指标。
1.水分
近几年调整水分较为频繁的国家主要是埃及，2017年2月GASC将进口小麦水分标准由13%上调至13.5%，主要指向是便于法麦进口；2022年5月又进一步提高至14%，为期1年，主要指向是利于波兰和波罗的海小麦进口。
2.虫损
近几年虫损指标的调整基本都与俄罗斯小麦有关，且主要集中在中东北非地区。2019年8月之前，沙特长期执行进口小麦0虫损的标准，导致其进口小麦以德国、波兰和波罗的海国家为主，俄罗斯小麦长期被拒之门外；自2019年8月开始，沙特虫损标准放宽至0.5%。实际上，2019年俄罗斯小麦平均虫害标准为0.9%，其中南方克拉斯诺达尔地区虫害比例略高于0.5%。2020年9月，继沙特之后，阿尔及利亚放宽虫损标准，12.5%蛋白的小麦虫损容忍率提高至0.5%，11%蛋白的小麦继续维持0.1%，等于实际允许黑海小麦参与高蛋白小麦的投标。2021年11月15日的招标会，再次将虫损容忍率从0.5%提高至1%。
（三）实施配额管理
配额管理顾名思义就是对小麦进出口实施一定的额度限制，既可以限制进口，也可以限制出口。出口配额实施最频繁，影响也最大的就是俄罗斯和乌克兰。受新冠肺炎疫情影响，2020年俄罗斯小麦价格大幅上涨，为此俄罗斯首次对包括小麦在内的谷物出口实行配额限制，当年确定4月1日~6月30日的出口配额为700万吨，此后年年公布配额数量；2021年底将配额实行时间固定在2月15日~6月30日，2023年不再根据谷物品种分配配额。2025年2月15日~6月30日俄罗斯谷物出口配额（全部分配给小麦及混合麦）为1100万吨。乌克兰小麦上市后，大体在9月份前后，农业部和贸易商每年都签署出口谅解备忘录，在优先保障国内供应的前提下，确定一个小麦年度出口额度，原则上不区分饲料小麦和制粉小麦，但中间可能会根据出口进度及国内价格调整额度。2024/25年小麦出口额度为1620万吨。在进口国中，实施配额管理的有巴西和土耳其等国家，其中巴西主要是对南方共同市场之外国家的小麦进口实施配额管理。
（四）完全禁止贸易
禁止贸易是全球小麦贸易政策中最严厉的手段，一般情况下很少施行，但近几年部分国家也采取了此类政策。按照时间顺序，2010年俄罗斯夏季持续高温导致小麦减产，当年8月5日政府宣布禁止小麦出口，有效期至2011年7月1日。2022年5月~9月，哈萨克斯坦阶段性的停止小麦出口。2022年5月13日开始，印度开始禁止小麦出口。2023年12月~2024年5月俄罗斯禁止杜伦麦出口。除出口国阶段性禁止小麦出口外，进口国比如伊朗和土耳其等，也会阶段性禁止小麦进口。
总体上，全球小麦贸易政策是一系列的政策集合，多种多样，全球各国调控小麦市场时大多综合选择多种政策，且根据环境的变化不断地动态调整优化。比如土耳其小麦6月~7月开始收获，2024年6月21日~10月3日，土耳其暂停小麦进口，以保护农户利益；到期后改为配额管理，后期又实施了“内加工制度”（Inward Processing Regime），即进口小麦加工成面粉并出口后免税。此外，2022年5月13日以来，印度在禁止小麦出口的同事，对小麦进口持续维持40%的高关税；俄罗斯在实施出口配额的同时，还同步征收出口关税。除此之外，2017年12，巴西颁布法令允许进口俄罗斯小麦时，严禁俄罗斯小麦在巴西国内流通，只能在港口或港口附近的面粉厂加工。
三、分析结论
小麦的战略属性决定了全球小麦政策的复杂性，不仅数量多而且很多不透明。在众多涉及小麦的政策中，价格政策和贸易政策无疑是最重要的两大政策，其中价格是市场经济的“晴雨表”，各国价格政策的一举一动，受到全球消费者、媒体及政府的高度关注；贸易政策直接涉及进口国的采购可得性，影响全球小麦贸易的流向流量。根据本文初步梳理，全球目前施行的价格政策主要包括最低收购价、最低出口价、目标价格、双向干预、基准进口价等五大类型，其中最常用的就是最低收购价政策；贸易政策主要包括指定专门机构、调整贸易标准、实施配额管理、完全禁止贸易、加征关税等，其中最常用的是加征关税、实施配额和调整标准。总体上，欧美国家小麦政策数量相对较少、稳定性较强、透明性较高，而黑海地区和亚非拉等国家政策数量较多、稳定性较差、透明度较低。
（来源：《黑龙江粮食》2025年第5期 作者：国家粮油信息中心 李圣军）